Эксперты обсудили российские и зарубежные подходы к финансовому участию государства в проектах ГЧП

14.04.2021
Эксперты обсудили российские и зарубежные подходы к финансовому участию государства в проектах ГЧП 13 апреля в рамках онлайн-эфира, организованного Национальным Центром ГЧП совместно с международной юридической фирмой Freshfields Bruckhaus Deringer, представители органов власти, финансирующие организации и инвесторы, а также российские и зарубежные эксперты обсудили подходы к определению объема финансового участия государства в проектах ГЧП.

В России долгое время вопросы финансового участия государства в проектах ГЧП решались индивидуально в зависимости от проекта. В подготовленном Минэкономразвития законопроекте, по сути, предлагается четко регламентировать объем общего участия публичного партнера в проектах ГЧП, а именно ввести ограничение – не более 80%. Однако на практике это предложение породило полемику между разработчиками документа и участниками рынка.

«В рамках эфира мы поднимем вопросы финансового участия государства в ГЧП. Особую актуальность этой теме придают разработанные федеральными органами исполнительной власти поправки. Наше законодательство давно требовало систематизации, особенно концессионный закон, который предоставляет собой наслоение разношерстных норм, что на протяжении многих лет приводило к целому ряду проблем как при структурировании проектов, так и в судебной практике. С одной стороны, представленные поправки вносят много положительных моментов, таких как легализация минимального гарантированного дохода, закрепление инструмента особых обстоятельств, с другой – появляются ограничения на размер капитального гранта и общего финансового участия государства в проектах, которые вызывают много вопросов со стороны участников рынка», - обозначил основной предмет дискуссии модератор эфира, партнер, глава практики ГЧП в России и СНГ международной юридической фирмы Freshfields Bruckhaus Deringer LLP Федор Теселкин.

По мнению исполнительного директора Национального Центра ГЧП Максима Ткаченко, любые ограничительные подходы изначально неправильные, потому что так или иначе сужают рынок. «Национальный Центр ГЧП выступает за то, чтобы у участников проектов была максимально возможная палитра платежных механизмов, а уже в процессе переговоров стороны сами приходили бы к наиболее эффективному решению», - добавил он. Эксперт отметил, что сейчас из около 3 тыс. проектов, реализуемых в формах классического ГЧП, более чем в 2200 проектах не используются бюджетные платежные механизмы, возврат инвестиций обеспечивается за счет прямого сбора платы. Гарантии минимальной доходности предусмотрены в 36 проектах. 476 проектов предполагают бюджетное плечо, из них в 60 проектах бюджетное плечо больше 80%. Отдельный тип – это проекты с платой за доступность (96 проектов), где единственным источником возврата инвестиций является бюджет.

Сложившийся мировой опыт не подразумевает четких количественных разграничений между ГЧП и госзаказом, считает генеральный директор PPP Expertise Eurasia Сергей Самолис. «В Великобритании при таком подходе не было бы ни одного проекта. Здесь столетиями используется механизм концессии, которая также может содержать существенную долю госплатежей. Понятие «ГЧП» появилось как раз для обозначения проектов с платой госпартнера», - отметил в рамках дискуссии Самолис. Во Франции инфраструктурные проекты разделяют в зависимости от того, за счет чего будут возвращаться инвестиции – от налоговых поступлений или платежей конечных пользователей, что как раз позволяет провести водораздел между государственным ГЧП и концессией, рассказал об опыте своей страны руководитель проектов Министерства экономики и финансов Франции Фредерик Бобай. По мнению директора направления развития компетенций и практик в сфере инфраструктуры Global Infrastructure Hub Мод де Вотибо, найти больше возможностей для сотрудничества и привлечения инвесторов позволяет агностический подход, который предусматривает разделение проекта в зависимости от функций (проектирование, дизайн, строительство) и потенциальных участников. Это смешанная модель, которая позволяет создавать смешанные подряды, в которых может участвовать и государство, и частный сектор, сказала она, уточнив, что выбор инструментов зависит от конкретного проекта и целей.

«В развитых странах мы, как правило, видим двухэтапное принятие решения о создании инфраструктуры: cost-benefit analysis – когда государство должно решить, нужен ли ему этот проект, и value for money – какую форму реализации нужно выбрать, чтобы наиболее эффективно построить этот объект. 95% стран ОЭСР использует инструмент value for money в том или ином виде. В России актуальным является вопрос в данных, которые будут использоваться для проведения этой оценки», - отметил руководитель направления развития инфраструктуры и ГЧП ВЭБ.РФ Максим Меркулов. Эксперт уточнил, что, не начав работать в этом направлении, невозможно будет принять правильное решение о реализации проекта по ГЧП или по госзаказу. «Value for money — это единственный способ наладить диалог между частным и публичным партнерами и решить спор между ГЧП и госзаказом», - подчеркнул он.

Врио директора Департамента финансово-банковской деятельности и инвестиционного развития Минэкономразвития России Александр Киревин отметил, что ведомству известно, что ограничение размера госучастия делает невозможным реализацию ряда социальных объектов через концессию. «Однако наша позиция заключается в том, что концессионное соглашение – это все-таки партнерство частной стороны и государства, за счет которого мы делаем проект реализуемым, получая от этого более дешевую инфраструктуру, доходность для частной стороны и дополнительный проект для экономики», - сказал он. По его словам, применительно к использованию оценки сравнительного преимущества у министерства есть вопросы, связанные с недостаточным объемом статистических данных. Позицию Минэкономразвития в части разграничения госзаказа и концессий поддерживает антимонопольная служба. «Неоднозначность формулировок в действующем Законе о концессионных соглашениях вызывает ряд проблем правоприменения. Чиновник не понимает, может ли он делать проект по ГЧП или нет», - подчеркнул начальник управления контроля строительства и природных ресурсов ФАС России Олег Корнеев.

Представители банков и инвесторов, в целом поддерживая поправки в Закон о концессиях, отмечают высокие риски для многих проектов, в частности, социальной сферы, от введения ограничения финансового участия государства. Так, управляющий директор, руководитель Центра ГЧП ПАО Сбербанк Анна Багинская оценивает ущерб от принятия такой нормы в 300 млрд руб. или около 120-150 проектов только касательно пайплана банка. Первый вице-президент Газпромбанка Алексей Чичканов призывает сначала проанализировать существующую практику, выявить «плохие» проекты, сделать выводы и уже затем формировать поправки. Заместитель генерального директора IC Ictas в России и СНГ Мария Ярмальчук отметила невозможность использования одинакового подхода к оценке разных проектов в разных регионах. По ее мнению, нужно понять задачи, которые решают механизмы.

«Накопленная практика показывает, что такими нумерическими параметрами эти вопросы не решаются, нужно искать другие подходы. В будущем предстоит еще большая работа по законопроекту. Мы, участники рынка, надеемся, что диалог с госорганами продолжится, и в конечном итоге рекомендации и пожелания сторон сторон будут учтены», - заключил Федор Теселкин из Freshfields Bruckhaus Deringer LLP.

Источник: РОСИНФРА


+7(937)730-95-30 (с 8:30 до 17:30)

Ответим на ваши вопросы